Konsten att fördela tillstånd

Eftersom radions frekvensspektrum är en begränsad tillgång måste frekvenserna ransoneras på något sätt, i varje fall om det finns fler intressenter än vad det finns tillgängliga frekvenser eller programtjänster. I Sverige är det riksdag och regering som beslutar om formerna för tillståndsgivningen. Det finns flera olika modeller av tillståndsgivning, och Sverige har under årens lopp provat på flera varianter.

1. Öppen budgivning

När den borgerliga regeringen 1991-1994 öppnade upp för kommersiell radio ville man från början att så många frekvenser som tekniskt möjligt skulle erbjudas intressenter, minst 10 stycken per sändningsområde.1 Som tur var för regeringen hade ett nytt frekvensband inom FM-utrymmet, 104-108 MHz, öppnats en tid tidigare så det fanns faktiskt utrymme för så många frekvenser. Fast inte överallt samtidigt.2 Dessutom blev många intressenter skeptiska när de insåg att deras radiostation inte bara skulle konkurrera med Sveriges Radios fyra kanaler, utan även nio andra konkurrenter. Därför blev slutresultatet att Stockholm fick de 10 frekvensplatser som var tekniskt möjligt, Göteborg fick fem frekvenser, Malmö/Lund fick fyra frekvenser tillsammans, medan de flesta övriga sändningsområdena fick två frekvenser var.3

Hur skulle då dessa frekvenser fördelas? De borgerliga partierna hade sett en modell i Storbritannien som man tyckte mycket om: öppen budgivning. Det går till på så sätt att alla intressenter för ett sändningsområde samlas i en lokal, där de får bjuda på respektive sändningstillstånd. Om någon annan intressent är villig att betala mer för tillståndet kan denne bjuda över. Så där håller det på tills ingen längre är villig att bjuda över. Den som då lagt det sista budet har vunnit sändningstillståndet. På vanlig svenska kallas detta också en auktion.

Regelverket som riksdagen klubbade igenom4 och som genomfördes år 1993 innebar bland annat följande förutsättningar:

  • Sverige delades in i ett antal (c:a 40) sändningsområden, med normalt två sändningstillstånd per område, med undantag för Stockholm, Göteborg och Malmö/Lund
  • Förutom stat och kommuner fick inte heller tidningsägare äga sändningstillstånd
  • Ingen intressent fick äga mer än ett tillstånd per sändningsområde
  • Innehållet i sändningarna måste till minst en tredjedel (dvs 8h/dygn) bestå av för tillståndet unikt material. Implicit innebar denna regel att minst 16h/dygn kunde innehållet samsändas med andra tillstånd.
  • Minimiavgiften för ett sändningstillstånd sattes till 40 000 kr/år.
  • Summan som intressenten vann den öppna budgivningen med bildade samtidigt en årsavgift, som dessutom skrevs upp i takt med inflationen.
  • Tillstånden gällde från början åtta år, men med möjlighet till förlängning.

Efter kort tid visade sig följderna av regelverket bli5:

  • Stora tidningsägare som Bonniers (Dagens Nyheter och Expressen), Stampen (Göteborgs-Posten) m fl vann flera olika tillstånd. Men eftersom de använde sig av bulvaner och/eller dotterbolag fann Styrelsen för lokalradiotillstånd att man följt regelverket. Det fanns nämligen inget i regelverket som förbjöd helägda dotterbolag till tidningsägare att äga radiotillstånd (till skillnad från regelverken i många andra länder).
  • På samma sätt kunde en och samma intressent äga mer än ett tillstånd per sändningsområde, antingen genom en bulvan eller genom olika dotterbolag.
  • Redan från början var affärsmodellen för de allra flesta intressenter att innehållet samsändes nationellt 16h/dygn, medan övrig tid (oftast 22.00-06.00) bestod av en lokal cd-växlare som sände musik non stop. Detta bedömdes av Styrelsen för lokalradiotillstånd var för tillståndet unikt material och därmed i linje med regelverket.
  • Eftersom det fanns många fler intressenter än tillgängliga tillstånd i nästan samtliga sändningsområden, trissades buden upp rejält på den öppna budgivningen. I många områden som experter bedömde att buden skulle ligga på runt 100 000 kr stannade budgivningen runt 1 miljon kr.

Följden blev att det som från början var tänkt (och även kallades för) privat lokalradio utan kopplingar till dagspressen och med en mängd olika innehåll, istället blev ett litet antal format som sände samtidigt över olika tillstånd över hela landet, som i sin tur ägdes av ett litet antal intressenter, varav många samtidigt var dagspressägare.

I efterhand var få, förutom den folkpartistiske kulturministern Birgit Friggebo, nöjda med regelverket. Tillståndsägarna ansåg att de ”lurats” att lägga för höga bud på den öppna budgivningen och den socialdemokratiska oppositionen ansåg att regelverket bara spädde på maktkoncentrationen bland medier, istället för att sprida den.

De tillståndsägare som ansåg att de ”lurats” att lägga för höga bud och därmed betala för höga avgifter hade oftast inte bättre förslag än att de ville att avgifterna skulle sänkas eller slopas helt. Det fick de, helt korrekt, inget gehör för, varken från de borgerliga partierna eller från socialdemokraterna. Det stod nämligen varje tillståndsinnehavare fritt att återlämna sitt tillstånd till Styrelsen för lokalradiotillstånd, som då skulle utlysa tillståndet på nytt. Då kunde ju ”marknaden” ånyo prissätta tillståndet, om avgifterna var för höga. Lustigt nog så höjdes faktiskt buden i de få fall som någon lämnade tillbaka ett tillstånd.

2. Skönhetstävling

När socialdemokraterna vann valet 1994 var en av deras första åtgärder att få stopp på ”bonnaauktionerna” på radiotillstånd. Det var emellertid lättare sagt än gjort och det dröjde till slutet av 1995 innan auktionerna kunde stoppas helt.6

Sedan var frågan vad budgivningen skulle ersättas med. Den nya socialdemokratiska regeringen var tidigt inne på ett system som bland annat gällde i Tyskland, nämligen så kallade skönhetstävlingar. De gick till som att när en tillståndsmyndighet utlyste ett radiotillstånd i ett område, så satte man också upp ett antal innehållskrav. Det kunde både röra sig om huvudinnehållet (”vi vill se en country & western-station”) som om hur många egenproducerade nyhetssändningar som ska ingå liksom program på minoritetsspråk. Sedan fick intressenterna ansöka om tillståndet och den ansökning som de valda politikerna i tillståndsmyndighetens styrelse tyckte var ”bäst” (därav begreppet skönhetstävling) vann tillståndet.

När en utredning föreslog motsvarande för Sverige7 stötte regeringen däremot oväntat på internt motstånd. Det var socialdemokraternas ungdomsförbund SSU som gjorde gemensam sak med moderaternas ungdomsförbund MUF mot regeringens förslag, som man menade var otillbörlig politisk styrning av programinnehållet. Även jurister hade starka invändningar mot förslaget, då just innehållsstyrningen ansågs strida mot den nyligen antagna Yttrandefrihetsgrundlagen.8

Regeringen fick gå tillbaka till skrivbordet och SSU-chefen fick i uppdrag att ta fram ett nytt förslag på skönhetstävling9.

Det nya förslaget som togs fram och sedan klubbades av riksdagen10 innebar följande:

  • De befintliga tillstånden som vunnits genom öppen budgivning fick fortsätta enligt samma regelverk som tidigare. De skulle inte återkallas och även få förlängd tillståndsperiod om man så önskade.
  • Samtliga tillstånd som hädanefter skulle utlystes skulle emellertid lyda under ett nytt regelverk, som så att säga löpte parallellt med de tillstånd som löd under det förra regelverket.
  • Kruxet med en skönhetstävling som inte bedömde själva innehållet löstes genom att istället ange andelen ”unikt material” som avgörande variabel. Den intressent som lovade högst andel lokalproducerat material skulle vinna tillståndet. På så sätt blev skönhetstävlingen egentligen en annan sorts budgivning, där valutan blev ”unikt material” i stället för kronor och ören.
  • Reglerna mot ägarkoncentration i samma sändningsområde skärptes.
  • Samtliga tillstånd fick en fast administrativ avgift på 40 000 kr/år.
  • Tillstånden gällde bara för fyra år i taget, men också med en möjlighet till förlängning.

Inte heller detta regelverk blev någon succé. Tillståndsinnehavarna som erhållit sina tillstånd under det föregående regelverket (och som kände sig ”lurade” att ha avgett för höga bud i budgivningen) hade ingen större lust att återlämna sina befintliga tillstånd. Detta eftersom deras affärsmodell oftast gick tvärs emot ”valutan” i skönhetstävlingen, nämligen lokalt unikt material. De flesta tillståndsinnehavare så lite unikt material som möjligt och samsände oftast med andra tillstånd. Därför var det ytterst få sändningstillstånd som återlämnades och därför också ytterst få sändningstillstånd som utlystes.

Efter att några tillstånd ändå utlysts och fördelats i enlighet med det nya regelverket visade det sig att följderna blev följande:

  • De som drev radio genom det tidigare regelverket klagade över oschysst konkurrens, där nya tillståndsinnehavare kunde konkurrera med mycket lägre årsavgifter.
  • Det största problemet var emellertid att det var i princip omöjligt att upprätthålla ”valutan” när en tillståndsinnehavare väl vunnit ett tillstånd. Efter ett tag stod det klart att flera tillståndsinnehavare struntade i att betala ”valutan” unikt och lokalproducerat material. Istället fortsatte de att sända material som delades med många andra tillståndsinnehavare. I det tidigare regelverket så hade mediemyndigheten nämligen möjlighet att driva in saknade avgifter med hjälp av kronofogden. Det innebar i praktiken att tillståndsägaren antingen betalade avgiften, gick i konkurs, återlämnade tillståndet eller sålde vidare tillståndet. Men i det nya regelverket fick man i första hand betala böter om man inte uppfyllde sina löften. Bötesbeloppen var dock oerhört mycket mindre än vad konkurrenterna fick betala i årsavgifter i enlighet med det gamla regelverket, så de nya tillståndsinnehavarna betalade glatt sina böter. Efter ett tag hotades emellertid de nya tillståndsinnehavare som inte uppfyllde sina löften också med tillbakadragna tillstånd. Detta stötte dock på patrull. Var det verkligen i enlighet med Yttrandefrihetsgrundlagen att dra tillbaka ett sändningstillstånd baserat på en bedömning av innehållet? När det gällde avgifter i kronor och ören som under det tidigare regelverket var Yttrandefrihetsgrundlagen ingen fråga, eftersom man aldrig behövde bedöma själva innehållet, bara om man fått in tillräckligt med pengar eller inte. Här var det en helt annan fråga. Det slutade med att ingen fick sitt tillstånd tillbakadraget.
  • Även med det nya regelverket visade det sig vara möjligt att kringgå reglerna om ägarkoncentration i ett och samma sändningsområde. I ett sändningsområde ägdes nämligen båda tillstånd, genom privatpersoner, av en och samma ägare. I detta sändningsområde utlystes därför ett tredje tillstånd i enlighet med det nya regelverket. Tillståndet vanns av en intressent som verkligen ansträngt sig för att lova unikt och lokalt material (och som till stora delar också följde sina löften!). Den vinnande intressenten i fråga var ett bostadsföretag, utan några tidigare kända publicistiska ambitioner. Däremot lät företaget fylla innehållet i sitt sändningstillstånd med material som producerades av samma ägare som ägde de två befintliga tillstånden i samma sändningsområde. I praktiken kontrollerades därför innehållet (om ej ägandet, i varje fall på papperet) i samtliga tre sändningstillstånd av en och samma intressent. Dessutom var det lätt för denne intressent att uppfylla det som politikerna efterfrågade, nämligen lokalt unikt material som lyssnare inte efterfrågade, eftersom det var ur intressentens perspektiv bättre att det tredje tillståndet inte hade några lyssnare alls till priset av endast 40 000 kr/år än att någon mer populär konkurrent tog lyssnare från de båda andra tillstånden.

Inte heller den socialdemokratiska regeringen blev särskilt nöjd med hur det nya regelverket påverkade radiolandskapet, men lät saken bero tills vidare.

3. Sluten budgivning

Istället var det den nyvalda borgerliga regeringen som efter 2006 tog sig en ny funderare på hur regelverket skulle se ut i framtiden. Man konstaterade nyktert att lokalt och unikt material inte efterfrågades av lyssnarna. Efter mer än 10 år med privat lokalradio var det de som samsände sitt innehåll med andra som fick flest lyssnare. Dessutom var det i princip omöjligt att få ekonomi i de demografiskt små sändningsområden som fanns. Skönhetstävlingar var uppenbart inte optimalt ur ett borgerligt perspektiv, men man noterade också att branschen vände sig emot den öppna budgivningen från 1990-talet. Helst av allt ville de befintliga tillståndsinnehavarna att regeringen bara skulle slopa avgifterna och förlänga tillstånden för evigt, men så långt var inte regeringen beredd att gå. Regeringen inskärpte till tillståndsinnehavarna att de vunnit sina tillstånd i konkurrens med andra. Det vore inte rättvist mot de som förlorade budgivningen om man plötsligt slapp betala den avgift man vunnit med. Om konkurrenterna vetat att man skulle bli av med avgiften efter ett visst antal år kanske de hade hängt med i budgivningen ett tag till.

Istället tog man år 2010 fram ett nytt tredje regelverk. För att ”sockra” budet till branschen tog man dels bort kraven på unikt material helt och hållet för samtliga tillståndsinnehavare, dels lät man förlänga samtliga tillstånd under sina respektive regelverk till och med 31 augusti 2018. Men därefter var det stopp. Samtliga tillstånd skulle återlämnas till staten, som skulle utlysa dem på nytt under det nya regelverket. Även om branschen klagade på detta påminde regeringen dem om att tillstånden från början endast gällt i 8 år och att de äldsta tillstånden skulle vara 25 år gamla år 2018.

Samtliga nya sändningstillstånd som utlystes efter år 2010 gjordes i enlighet med det nya regelverket, vilket innebar att Sverige hade kommersiella radiostationer som löd under tre olika regelverk parallellt.

Inför att samtliga tillstånd skulle återkallas den 31 augusti 2018 gav regeringen både frekvensmyndigheten och tillståndsgivningsmyndigheten i uppdrag att planera om frekvens- och områdesindelningen för den kommersiella radion i Sverige. I praktiken innebar detta att frekvensmyndigheten utifrån de frekvenser som lediggjordes när samtliga kommersiella radiotillstånd återkallades skapade fyra rikstäckande nätverk, samt ytterligare ett antal länstäckande nätverk där det var möjligt. Tillståndsgivningsmyndigheten gjorde sedan om nätverken till totalt tre rikstäckande sändningstillstånd, samt omvandlade det fjärde rikstäckande nätverket till 21 lokala sändningstillstånd som följer länsindelningen, samt skapade ytterligare ett antal länstäckande sändningstillstånd där det var möjligt utifrån frekvensmyndighetens indelning.

Det nu gällande regelverket med sluten budgivning innebär följande:

  • Tillstånd att sända radio får de intressenter som ger det högsta budet i en sluten budgivningsprocess. Den slutna processen innebär att ingen intressent vet vilka bud andra intressenter lägger på sändningstillstånden.
  • Budet som lämnas gäller avgiften för hela tillståndsperioden.
  • Reglerna för motverka att en och samma intressent ska kunna äga mer än ett tillstånd inom ett tillståndsområde har också skärpts.
  • De lokala sändningstillstånden har inga krav på att sända unikt material.
  • Eftersom budet gäller för hela tillståndsperioden medgives heller ingen förlängning av tillståndsperioden.

Den slutna budgivningen för samtliga sändningstillstånd genomfördes 2017 och det visade sig att

  • Endast redan befintliga intressenter hade möjlighet att lägga vinnande bud på de tre nationella sändningstillstånden.
  • De två största intressenterna lade beslag på minst ett av de lokala sändningstillstånden i varje län, med undantag för i Skåne.
  • Även om det förekom ett antal olika intressenter utanför de två största som vann lokala sändningstillstånd, visade det sig att samtliga intressenter valde att låta de två största intressenterna leverera programinnehållet för samtliga sändningstillstånd, med undantag för i Skåne.
  • Den genomsnittliga prissättningen som framkom i den slutna budgivningen för länsomfattande sändningstillstånd 2017 motsvarande prissättningen som framkom vid den öppna budgivningen 1993, med hänsyn tagen till inflationen. Det märktes särskilt tydligt i Stockholms län, där antalet tillgängliga tillstånd (och därmed möjliga konkurrenter) inte ändrats sedan 1993 och där den genomsnittliga prissättningen 2017 motsvarande nästan exakt prissättningen på tillstånden 1993, efter inflation.
  • Även om den genomsnittliga prissättningen på de länsomfattande tillstånden 2017 motsvarade prissättningen från 1993, var det stora prisskillnader mellan de individuella tillstånden inom samma område. Det berodde på att vinnaren av det första tillståndet i varje sändningsområde (dvs den med störst betalningsvilja), inte fick behålla sina redan givna bud på övriga tillstånd i samma sändningsområde. Det innebar att vinnaren av det första nationella tillståndet bjöd mer än dubbelt så mycket som vinnaren av det tredje nationella tillståndet, trots att tillstånden tekniskt sett är likvärdiga. På motsvarande sätt bjöd vinnaren av det första länsomfattande sändningstillståndet i Stockholm nästan fem gånger mer än vinnaren av de sjunde sändningstillståndet i Stockholm.

Även om alla intressenter inte var helt nöjda med det nya regelverket, verkade man vara överens om att det i varje fall var bättre än de föregående. Den stora skillnaden mellan de vinnande buden var mest smärtsamt för den intressent som gav det högsta budet. Det faktum att den totala summan för åtta års tillstånd måste inbetalas i förväg gjorde att få helt nya intressenter hade en realistisk möjlighet att medverka i budgivningen.

Samtidigt tycktes de flesta intressenter vara nöjda med det faktum att det numera fanns hela tre likvärdiga nationella sändningstillstånd, vilket man menade skulle jämna ut konkurrensen. Att det inte fanns några krav på unikt innehåll i de lokala sändningstillstånden var också positivt, eftersom man menade att de flesta län var alldeles för små för att kommersiellt kunna bära ett lokalt innehåll, samtidigt som man måste betala en stor sändningsavgift. Endast i Skåne och viss mån Stockholm finns det numera lokalt producerat innehåll.

Mot slutet av tillståndsperioden har branschen efterlyst både en förlängning av nuvarande tillståndsperiod och en koordinering med de kommersiella DAB-tillståndens tillståndsperiod. Medan regeringen har sagt ja till koordineringen, har man däremot sagt nej till någon förlängning.

4. Samlad bedömning

Att sändningstillstånden inte har förlängts har förargat branschen, som menar att de korta tillståndsperioderna hindrar dem från att investera i digital sändningsteknik. Regeringen har å sin sida luftat möjligheten att ändra regelverket för tillståndsgivning av sändningstillstånd för analog radio så att det motsvarar regelverket för sändningar för digital radio.

Regelverket för tillståndsgivning av digital radio innebär i korthet att tillståndsgivningsmyndigheten fördelar tillstånd utifrån en ”samlad bedömning”. Detta har gjorts för de kommersiella tillståndsinnehavarna i digital tv sedan sekelskiftet och för digital radio sedan år 2014.

Den samlade bedömningen innebär att tillståndsmyndigheten samlar in samtliga ansökningar och sedan fördelar tillstånd med beaktande av

  1. olika programtjänster så att sändningarna kommer att tillgodose olika intressen och smakinriktningar
  2. för såväl nationella som lokala och regionala programtjänster, och
  3. av flera av varandra oberoende programföretag.

Dessutom måste myndigheten bedöma att ansökaren har finansiella och tekniska förutsättningar att sända under hela tillståndsperioden.

Till skillnad från den analoga FM-radion behöver innehavare av digitala radiotillstånd inte betala någon annan avgift än vad tillståndsmyndigheten behöver för att handlägga ärendet. Men eftersom det finns fler sändningstillstånd än vad det hittills har funnits intressenter har regelverket aldrig behövt tillämpas; samtliga sökanden har fått sina sökta tillstånd.

Däremot har regelverket med framgång använts för digitala tv-sändningar, där olika programföretag regelbundet både vunnit och förlorat sändningstillstånd. Den stora skillnaden här är att emedan det finns upp till ett 40-tal sändningstillstånd för digital tv och knappt 30 sändningstillstånd för digital radio, finns det bara 3 möjliga nationella sändningstillstånd för nationell analog radio och normalt sett inte mer än ett eller två ytterligare regionala sändningstillstånd i de olika länen.

  1. Ds 1992:22 Regler och villkor för privatradio ↩︎
  2. SOU 1991:108 Tekniskt utrymme för reklamfinansierad radio ↩︎
  3. Prop. 1992/93:70 Privat lokalradio ↩︎
  4. Lokalradiolag (1993:120) ↩︎
  5. SOU 1996:176 Den lokala radion ↩︎
  6. Lag (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio ↩︎
  7. SOU 1996:176 Den lokala radion ↩︎
  8. Andersson, Per (2001) Slaget om ”fri radio”, i Media i fokus nr 3/2001 ↩︎
  9. SOU 1999:14 Den framtida kommersiella radion ↩︎
  10. SFS 2001:272 Lag om ändring i radio och TV-lagen (1996:844) ↩︎